宣言・決議・意見書・声明等

平成19年新潟県中越沖地震の被災者支援についての決議

　平成19年７月16日に発生した平成19年新潟県中越沖地震（以下「中越沖地震」という。）は，新潟県内を中心に，８月23日現在で，死者11名，負傷者1950名以上，損壊家屋３万9000棟以上などの甚大な被害をもたらし，240名以上の被災者の方々が未だ避難所での生活を続けている。
　中越沖地震は，平成16年10月23日に発生した新潟県中越大震災（以下「中越大震災」という。）からわずか３年にも満たない時期において，しかも，中越大震災で甚大な被害を受けた地域と重なり合う範囲の地域に再び甚大な被害をもたらした点で，未曾有の出来事である。関東弁護士会連合会（以下「関弁連」という）は，度重なる災害に苦しむ被災者の皆様に対し，心からお見舞いを申し上げる。
　関弁連は，前回の中越大震災の後，速やかに支援統轄本部を立ち上げ，被災者の生活不安除去のために地元の新潟県弁護士会が実施する無料法律相談その他被災者の支援活動に対し，バックアップをし，より良き被災者支援のために立法措置や法令の適切な運用の働きかけを行ってきた。関弁連は，今回の中越沖地震による被災に対しても，中越大震災と同様，新潟県弁護士会の実施する無料法律相談等の支援体制を構築するとともに，被災者の生活不安の除去，より良き被災者支援のために立法措置や法令の適切な運用のための働きかけに総力をあげて取り組む決意である。
　ところで，平成７年１月17日に阪神・淡路大震災が発生し，被災者の生活に対する甚大な被害の発生をきっかけに被災者生活再建支援法が制定された。関弁連は，中越大震災以降行ってきた被災者支援についての継続的な調査研究や被災者のための相談活動の中で，同法実施の現実を目の当たりにしてきた。その中で，同制度では支援金を生活の中心である住宅本体の改築・補修などに使うことができず，しかも，支援金の金額が生活再建のために十分な金額に満たないなど，被災者の再建支援策としては不十分な部分があることが明らかとなった。関弁連は，法律の専門家の立場から同法の改正の必要性を強く認識し，改善すべき点を検討してきた。内閣府も「被災者生活再建支援制度に関する検討会」を設置し，同法の改正を検討するに至っている。
　生活の中心である住宅の再建がままならないとすれば，地域社会及び地域経済の復興はおぼつかない。国は，被災者個人の生活の再建はもちろんのこと，地域社会及び地域経済の復興のためにも，実効的な住宅再建支援を行わなければならない。そのために，国は被災者生活再建支援法及び政令を改正し，住宅本体の改築・補修などにも支援金を支給し，かつ，支援金額も増額すべきである。そして，国は，今回の中越沖地震の甚大な被害に対する救済の手を法改正が間に合わなかったことを理由としてこまねいてはならず，中越沖地震の被災者についても改正法を遡及適用しなければならない。
　そこで，関弁連は，今後も被災者支援のための活動に総力を挙げることを決意すると共に，被災者生活再建支援制度について，支援金の住宅本体の改築・補修などへの支給範囲の拡大及び支援金額の増額を提言し，かつ，改正法については中越沖地震の被災者についても遡及適用すべきであるとの提言を行う。
　以上のとおり決議する。

2007年（平成19年）９月21日
関東弁護士会連合会

1. はじめに
   　平成19年７月16日に発生した新潟県中越沖地震は，新潟県内を中心に甚大な被害をもたらした。
   　関係機関においては，災害救助法や被災者生活再建支援法に基づき被災者の支援活動を行ってきているところである。
   　しかし，被災者生活再建支援法については，法あるいは政令の規定に問題があり，同法がその立法趣旨である被災者の生活再建のために十分に役立っているとは言い難い現状にある。被災者の生活再建がよりよくはかられるよう，法律専門家である弁護士の集まりである弁護士会が被災者生活再建支援制度のあり方について意見を述べることはその責務であると考える。
   　関東弁護士会連合会として，平成19年度定期大会において，上記の観点から，「新潟県中越沖地震の被災者支援に関する大会決議」（案）を提案するものである。
   　以下，提案理由を明らかにする。
2. 被災者生活再建支援法の改正について
   　被災者生活再建支援法については，従来から，支援金を住宅本体の改築・補修などに使い得ないなど使いづらい点があると指摘されてきた。
   　そして，内閣府に設置された「被災者生活再建支援制度に関する検討会」でも，支援金の使途を拡大すべきかどうかについて検討がなされているところである。
   　住宅の再建がままならない場合にはその地域社会・経済の復興もおぼつかないものである。よって，国としては，被災者個人の生活を再建するという観点もさることながら，地域社会・経済の復興を援助するという観点から実効的な住宅再建支援を行うべきであり，法あるいは政令を改正することにより，住宅本体の改築・補修などにも支援金を拠出しうるようにすべきである。その具体的な理由は以下のとおりである。
   
   1. (１) 住宅再建支援の公益性
      　エコノミスト2005年１月18日号所収の額賀信「教えてくれた『人口減少社会』の深刻」は，阪神大震災により，神戸の定住人口が被災前の1994年12月の152万人から，被災後の1995年10月には142万人と，短期間で一挙に10万人も減少した，「10万人の人口減少は地域全体の購買力や担税力の低下という深刻な影響をもたらした。企業サイドから見れば稼働率の低下，売上の減少・伸び悩みの原因となった。特に被害の大きかった長田区や灘区では人口の減少率が２割を超えたため，震災後に再開した小売商店街・市場では売上がついに回復せず，経営が立ち行かなくなる商店が少なくなかった。また，こうした状況を目の当たりにして，店舗の再開をしり込みする動きも強まった」との指摘をしている。
      　そして，住宅再建が進まなかったことが上記入口減少の大きな要因であったと考えられる。つまり，住宅再建の問題は，個々の住民の問題であるだけでなく，地域経済社会に大きな影響を与える問題であり，公益的な問題である。
      　そして，住宅再建の地域経済・社会に与える影響は，神戸のような都会においてより，新潟県中越地方や能登地方のような過疎地域においてより大きいと考えられる。
      　特に，能登半島地震では多くの家屋が損壊し，しかも被災者の多くは稼得能力の高くない高齢者であり，その生活の再建のためには被災者生活再建支援制度を活用した支援が不可欠であり，そのような支援がなく，住宅再建が進まない場合には，地域社会そのものが消滅しかねない。「住宅は典型的な個人財産であり，その保全も自己責任によるべきであって，税金による支援を行うべきではないとの考え方」もあり得るが，上述した住宅再建支援の公共性を軽視したものであり，失当である。
      
   2. (２) 生活再建支援法によらない生活再建の可否
      　住宅再建について自己責任を強調する考え方は現実的でもない。すなわち，自己責任を強調するだけでは生活再建はおぼつかないのである。まず，地震保険の契約金額は火災保険の契約金額の30～50パーセントの範囲内とされているので，被災者が地震保険に加入していたとしても，それだけでは住宅を再建することはできない。
      　また，住宅ローンが残っている住宅が損壊した場合，公的支援がなければ，被災者は新たな住宅ローンに頼らざるをえず，二重ローン地獄に陥ることになる。新潟県などでは，被災者に対して住宅本体の再建・補修に必要な費用を支援する制度を設けてはいる。しかし，例えば新潟県では最大100万円であり，住宅再建にとつては不十分である。多くの自治体ではそのような制度すら整っていない。以上より，被災者が住宅再建，ひいては生活再建をするためには，被災者生活再建支援法による住宅本体の改築・新築のための支援金支出が必要である。
      
   3. (３) 大規模災害発生の際に支援金の支出が可能か
      　「大規模災害発生時には，インフラ等の復旧にも莫大な資金が必要となるが，個々人の住宅本体にまで支援の手当をできるか疑問」との批判もある。上記批判は，首都直下型地震により多くのインフラや住宅が損壊するような場合を想定していると思われる。
      　しかし，東京等の大都市が大地震に見舞われた場合に，住宅再建支援に対して十分な拠出をせず，多くの被災者が生活再建をすることができなかった場合，その都市の地域経済・社会が大きなダメージを受けるだけではなく，日本経済・社会全体が大きなダメージを受けることになる。むしろ，首都直下型地震等の大規模災害の場合においては，住宅支援の必要性が高いといえ，無理をしてでも支援金の支出を行うべきものと考える。
      　また，国や自治体が個人の住宅の耐震改修がなされるよう強力に誘導を行うことにより，地震の際に損壊する住宅を減少させ，もって実際に支援金を支出しなければならない金額を大幅に減額させることができる。
      　以上より，大規模災害の場合においても，住宅本体の改築等のための支援金の支出は必要であり，可能であると考える。
      
   4. (４) 支援金の支出が悪影響を及ぼすか
      　「災害発生後の支援措置を過度に充実すると，住宅の耐震化等の自助努力を阻害し，最も重要な生命・身体の安全が図られなくなるおそれがある。また，住宅所有者の自助努力たる地震保険への加入等に対する意欲を阻害するおそれがある」との批判もあり得る。
      　しかし，耐震化は命を守るためになされるものであり，支援金の有無とは直接関係がない。住宅本体に支援金を支出するようにしたからといって耐震化を阻害するとは思われない。また，地震保険の点については，住宅本体の改築等に支援金を支出し得る扱いとしている各都道府県における地震保険の付帯率を調査しても，そのような制度のない自治体におけるよりも付帯率が低い等の事情は全くなく，住宅本体の改築等に支援金を支出することにより地震保険に加入しなくなるとの因果関係がないことが明白である。
      　以上より，支援金を住宅本体の改築等に支出し得るようにすることにより，耐震化が進まなくなる，地震保険の加入率が下がるとの主張には根拠がないことが明白である。
      
   5. (５) 居住安定支援制度による支給の低迷
      　現行の居住安定支援制度が極めて使いにくいものとなっている事実も直視しなくてはならない。2007年３月に．全国知事会災害等対策委員会に提出された「被災者生活再建支援制度の施行状況調査結果」によると，生活関係経費の支給率が92.9パーセントであるのに対し，居住安定支援制度の支給率は54.1パーセントと極めて低調なものとなっている。このことは，居住安定支援制度に欠陥があることを意味するものであり，早急な改正が要請されるところである。
      
   6. (６) 遡及適用について
      　なお，被災者生活再建支援制度の改正については，新潟県中越沖地震の被災者についても遡及適用される旨の規定を設けるべきである。そもそも，被災者生活再建支援法は，自然災害によりその生活基盤に著しい被害を受けた者が自立した生活を再建できるようにするところに目的がある（被災者生活再建支援法第１条）。よって，既に深刻な被災の実態が存在しているのを認識している以上，それに対し支援・救済することは，制度の目的に合致するものと言える。内閣府の被災者生活再建支援制度に関する検討会は現在，被災者生活再建支援制度の改正について検討を行っているが，その検討が開始されたのは2007年（平成19年）３月１日であり，検討の過程で生じた新潟県中越沖地震で生じた課題は，まさに今回の検討の俎上に載せられた課題であって，これらを対象外とする方が社会的には不合理であり，被災者の復興への意欲や将来への希望を失わせるおそれさえあるといえる。よって，新潟県中越沖地震の被災者についても上記改正規定が遡及適用されるとすべきである。
      
   7. (７) 結論
      　上述したとおり，被災者生活再建支援制度を，住宅本体の改築等に支援金を支出することができるように改正することが被災者の生活再建のために必要である。さらに，2004年12月に，世論調査会が行った防災全国世論調査では，「地震や災害で住宅が壊れた場合，国は住宅の新築や修理の費用を支援しません。『個人の資産である住宅に公費を投入すべきではない』との考え方からですが，あなたはどう思いますか。次の中からひとつだけお答え下さい」との質問がされ，回答は「支持する26.2パーセント，支持しない67.0パーセント，分からない・無回答6.8パーセント」となっており，多くの国民が住宅本体の改築等に支援金を支出することができない現行の被災者生活再建支援制度に対して批判的であることが明らかとなった。
      　多くの国民の意思も尊重し，早急に被災者生活再建支援制度を改正し，住宅本体の改築等に支援金を支出し得るよう改正がなされるべきであると考え，本大会決議案の提案に至ったものである。

以上

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